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En un primer momento, se la presentó como la norma que permitirá dar el gran salto al país. Sin embargo, ni bien se socializó el borrador de reglamentación de la ley de Alianza Público-Privada (APP), fue objeto de duras críticas por el sector privado. El profesional Carlos Mersán Galli puntualiza que la prioridad debe ser definir qué sectores serán sometidos a planes de alianza público-privada, y recomienda mejorar el texto en puntos relacionados al arbitraje internacional y la seguridad para planes de iniciativa privada. Aquí, la charla.
¿Cómo ve el proceso de reglamentación de la ley de APP? Lo primero que falta, aparte de la reglamentación, es saber qué sectores priorizará el Ejecutivo en cuanto a proyectos. Un reglamento como este es transversal, cualquiera sea el proyecto, pero aún no es indicativo de cuáles son las áreas y los modelos de negocios que el Gobierno piensa plantear, que es una definición importante, independientemente de las iniciativas privadas que vendrán con proyectos en los que, tal vez, hoy no pensemos.
¿Preocupa que algún artículo de la ley sea inconstitucional? Hay un artículo que es clave: creo que es el 52 que habla de la autorización legislativa. Por Constitución, las concesiones deben ser objeto de una ley especial. Hay un otorgamiento de una facultad delegada al Poder Ejecutivo. Entonces, está la autorización legislativa. Si es suficiente o no, ya es cuestión de interpretación. Si eso se considera insuficiente, la ley no funciona.
¿Los extranjeros notan ese detalle? Serán abogados locales, asesores, quienes deberán decirles si con este marco jurídico hay o no suficiente seguridad jurídica.
¿Cree que existe esa seguridad? Lamentablemente, la ley no hace referencia al artículo de la Constitución, pero el título de la norma es una autorización legislativa; el Congreso lo dio. Dependerá también de la envergadura de los proyectos. En planes más complicados, por una cuestión de prudencia, seguramente se requerirá que sea objeto de una reaprobación parlamentaria. No hay que perder de vista esa posibilidad.
¿Qué cambios sugeriría al borrador de reglamentación? Tengo dos observaciones que me preocupan, en una primera lectura del borrador que está en la página web de la STP. El primero, que es sensible para el inversor internacional o para el financiamiento internacional, porque no debemos olvidar que para proyectos de gran envergadura se requerirá de financiación internacional. Cuando se entra en este ámbito hay que jugar con las reglas que rigen en el plano internacional; países chicos y grandes se someten a estas.
¿Qué significa eso? El arbitraje internacional es realmente ineludible. En este proyecto reglamentario no se excluye expresamente la posibilidad de arbitraje internacional, pero la redacción del proyecto, en mi opinión, requiere de mayor claridad para saber si el arbitraje internacional será posible o no.
¿Qué debería decir expresamente? Lo que necesitamos es tener la amplitud necesaria para que no sea ese un obstáculo. Al someter las consideraciones del contrato a un organismo financiero internacional que se siente insatisfecho con el modo de solución de conflictos, algo fundamental, podrá no estar disponible el financiamiento para el Paraguay.
¿Cuál es el segundo punto que le preocupa? Confío en que varios proyectos interesantes pueden venir desde la iniciativa privada (cuando el inversor elabora y presenta un proyecto) y creo que el capítulo al respecto debe ser mejorado.
¿Qué falta? Estimular a que la gente presente proyectos. Desde la presentación de un proyecto de APP en adelante hay un periodo de confidencialidad. Luego, la ley y el reglamento establecen cuándo la iniciativa privada no gozará de los beneficios de la presentación, si ya existe otro en el mismo sentido o el Estado ya lo estudiaba, etcétera. El documento de presentación debe ser confidencial, debe asegurarse de que tenga fecha cierta y debe haber una rápida respuesta de la administración contratante. Sin esa seguridad, se generará muy poco estímulo para el planteo de iniciativas.
La iniciativa debe tener un incentivo especial. Cuenta con un beneficio especial y en el decreto reglamentario, según el monto de la inversión, se otorga menos cuanto menor es la inversión y más cuanto más alta es; hasta un 10 % para proyectos de más de USD 200.000.000.
¿Qué implica eso? Una preferencia en el puntaje cuando quien tomó la iniciativa compita en el procedimiento de licitación pública. Se debe mejorar la redacción del proyecto para dar certeza, para que en el proceso de presentación, recepción, notificación, si hay un antecedente o está en estudio, haya la seguridad jurídica necesaria para estimular estas iniciativas.
¿Cuáles son las consultas más frecuentes desde el extranjero? Un tema recurrente: si primero serán rutas, aeropuertos, hidrovías o los tres a la vez, y qué se priorizará.
¿Hay interés? Hay un interés extraordinario en analizar proyectos de inversión en el Paraguay. Como nunca en la historia hay proyectos para APP y otros que nada tienen que ver con APP.
¿En qué sectores, fundamentalmente? En todos los sectores. El Paraguay es hoy la niña bonita a los ojos del inversor. Después, eso debe ser decantado sobre las posibilidades que ofrece. Tiene limitaciones: poco mercado interno, mediterraneidad, pero posee atractivos como su estabilidad macroeconómica, su nivel de crecimiento, su sistema impositivo, el costo de mano de obra laboral, que no es bajo pero competitivo. Tiene muchos puntos de atracción para cualquier inversor internacional. Hay capitales disponibles para invertir, pero dependerán de las prioridades del Gobierno y, luego, del modelo de negocio para cada uno de los proyectos.
¿Garantías por parte del Estado? El fondo de fideicomiso es la garantía de lo que asumirá el Estado en los pasivos firmes o contingentes. Eso está previsto en la ley. Pero el modelo de negocios y una infinidad de detalles que en cada proyecto deben ser definidos.
¿Hay alguna preocupación más? El de los plazos. No se pueden saltar etapas; hay que ver si algún plazo se puede abreviar.
El hecho de que intervengan muchas instituciones, ¿es un problema, como dicen? El problema es que necesariamente Hacienda es parte obligatoria, es el que debe decir si hay recursos para financiarlo o no. La unidad de Proyectos e Iniciativa Pública Privada está en la STP, está en la ley. Después debe intervenir la administración contratante y la Procuraduría de la Nación (custodia los intereses patrimoniales del Estado) en la revisión del contrato.
¿La Dirección de Contrataciones? No, no es parte esencial.
¿Alguna ley adicional que haga falta? Frente a proyectos de mucha cuantía, no me sorprendería que un inversor quiera una ley adicional. Posiblemente, el marco con el que contamos resulte insuficiente o quiera tener una garantía adicional. Creo que, para una primera etapa, esto es lo que tenemos y con esto podemos comenzar a movernos.
¿En el ámbito impositivo? Allí no hay una disposición especial. Un proyecto muy grande, de muchos años, pediría estabilidad en el sistema tributario, un aspecto no previsto en esta ley.
Carlos Mersán
Es uno de los profesionales más respetados en el ámbito tributario. Abogado por la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la UNA, en 1977. Participó en el Programa de Graduados de la Academia de Derecho Americano e Internacional, Southwestern Legal Foundation de la Southern Methodist University, en Dallas. Experto en Derecho Corporativo, Banquero y Administrativo. Exprofesor de Derecho Tributario y de Propiedad Intelectual en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales. Autor y coautor de materiales de legislación, inherentes a la Reforma del Derecho Tributario, y en Telecomunicaciones, leyes de Bancos, de Propiedad Intelectual, Privatización de Entes, Capital de Mercado y de Zona Franca. Consultor ad honórem de la Presidencia de la República de 1993 a 1997. Integra el Colegio de Abogados del Paraguay, Asociación Interamericana de la Propiedad Intelectual, International Trademark Association, Inter-American Bar Association, International Law Association y la Asociación Paraguaya de Agentes de Propiedad Intelectual (presidente de 1988 a 1990).
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