La economía de los países “madura” sus debilidades en tiempo de bonanza o estabilidad económica. ¿Qué significa esto? En tiempos de normalidad, usualmente perdemos de vista los factores que hacen que las finanzas en el futuro tengan números rojos y no sean sostenibles.

Por ello, es fundamental identificar cuáles serán las debilidades que aparecerán. En el caso paraguayo son: El sistema previsional deficitario y con una cuestionada sostenibilidad financiera; el incremento sostenido y creciente del gasto corriente de las finanzas públicas; y el crecimiento elevado y persistente del endeudamiento externo e interno.

Estos tres elementos son el germen del déficit fiscal, que se combinan con las tasas de crecimiento de la economía, con alta dependencia del desenvolvimiento del sector agrícola.

El sistema previsional

Las características principales del sistema previsional son:

• Jubilación temprana: el periodo de aporte es menor a los recursos que se necesitan para el financiamiento de la jubilación.
• Sistema por demás “bondadoso”: existen jubilaciones con el 100% del ingreso laboral, además con ajustes y actualizaciones iguales que los empleados activos.
• Hasta el año 2022 la cobertura de jubilación para los mayores de 65 años era solamente del 14,8% del total de los beneficiarios de una jubilación.
• La cobertura previsional sólo alcanza al 22% del total de los ocupados.
• El financiamiento de la caja fiscal representa el 4,5% de los ingresos tributarios, y la perspectiva de crecimiento puede significar un incremento a más del 8% en los próximos 4 años.
• La perspectiva de superávit del IPS alcanza sólo hasta el año 2030, posteriormente el nivel de déficit puede ser de hasta US$ 200 millones anuales.
• El déficit del sistema previsional después del 2030 superará con creces el 1,16% del PIB.
• En una estimación propia, dentro de un escenario conservador en el número de jubilados en los próximos 15 a 18 años, si es que el sistema no es reformado, el déficit puede alcanzar muy fácilmente a más de US$ 2.500 millones, con consecuencias imprevistas en las cuentas fiscales.

Todo este sombrío panorama debe ser abordado para lograr dos objetivos principales: no ahondar el proceso deficitario persistente y reformar, de manera radical, el sistema previsional paraguayo.

El modelo previsional, al ser de “reparto”, los activos financian a los pasivos, la sostenibilidad se encuentra cuestionada, ya que cada vez se necesitan más trabajadores activos para financiar a los pasivos. Aunado a este fenómeno, está el hecho de que ya existe un desbalance entre los actuales aportantes y los jubilados beneficiarios.

Los casos emblemáticos de este tipo de sistemas que se volvieron insostenibles, y déficits fiscales que resultaron en desequilibrios macroeconómicos abrumadores, son los de Argentina y Bolivia.

Urge un cambio del modelo previsional de reparto al de capitalización individual, donde cada trabajador acumula recursos para su propia jubilación, es un proceso difícil pero no imposible, más aún en periodos en los cuales existe todavía espacio para la búsqueda de fuentes de financiamiento para los que ya se encuentran jubilados, que serían los primeros afectados por la reforma.

Igualmente, el sistema propuesto es propicio para el Paraguay, dada la estructura demográfica, más del 60% de la población económicamente activa se encuentra en la edad (mayores a 25 años) para empezar a aportar para su propia jubilación.

Por otro lado, es urgente el cambio de las reglas de juego para el actual sistema previsional: iguales parámetros para el proceso de jubilación, cálculo actuarial para la otorgación de la jubilación; anular las jubilaciones tempranas, jubilación a los 60 años cumplidos; y la ampliación de la base de aportantes, mediante la creación de diferentes diseños de aportes (escala de aportes según remuneraciones y un modelo de compensación solidaria) para los nuevos.

Un beneficio muy relevante del proceso de reforma previsional es la creación de ahorro interno, la disponibilidad de recursos prestables de largo plazo para inversión. Los recursos no deben ser solo para proyectos de gran envergadura sino préstamos con periodos de duración de más de 20 años, por ejemplo, los créditos hipotecarios.

Lea más: MEF confirma déficit fiscal de 2,6%, por sexto año consecutivo fuera del tope

El gasto corriente y el endeudamiento

Gasto corriente es aquel que no genera efectos multiplicadores importantes en la economía siendo, además, un gasto creciente, rígido y persistente en el tiempo. Los ejemplos típicos de estos gastos son los sueldos y salarios de la administración pública, el pago de intereses de la deuda, tanto interna como externa, y los gastos de la previsión social (caja fiscal), siendo que los mismos no pueden ser eludidos de manera alguna.

Características principales del gasto corriente:

• La tasa de crecimiento del gasto corriente, en promedio anual, es del 10%, lo que significa que en 10 años el mismo se ha duplicado. Teniendo en cuenta que la tasa de crecimiento del año 2023 fue del 17,3% casi 2% más que el del año de pandemia (2020).
• Las tasas de crecimiento que han impulsado este gasto son el incremento de los intereses de la deuda externa, con un promedio de sólo los últimos tres años de casi 34% anual, de igual manera las prestaciones de la seguridad social se han incrementado en casi un 14% en promedio en el mismo periodo.
• El gasto corriente recurrente es de más del 70% del total del gasto; es decir, existe una rigidez presupuestaria para poder dedicar recursos importantes para la inversión pública.
• En la composición del gasto total, el porcentaje de participación de los intereses de la deuda era del 2,3% en el año 2014, mientras que en el año 2024 ya representan el 12,5%. De igual manera, las prestaciones de la seguridad social han pasado del 14,7 a más del 18%, del total del gasto.

Todos estos elementos han creado un fenómeno denominado déficit fiscal; es decir, gastar más de lo que se recauda. Por ello, surgen varias preguntas sobre el déficit fiscal.

¿Qué sucede si tenemos déficits recurrentes, es decir que persisten año tras año? ¿Existen las fuentes de financiamiento para cubrir estos déficits? ¿Es un déficit “productivo”? ¿Este déficit puede ser reducido?

Si un déficit es recurrente es un problema complejo, por una simple razón: la capacidad de financiar el mismo es finito, es decir no existirán suficientes recursos para cubrir este exceso de gasto después de pasado cierto periodo de tiempo, que pueden ser varios años pero no tantos, porque la recaudación de recursos genuinos tiene un techo.

Cuando ocurre esto, el problema se vuelve estructural y esto es así porque básicamente el gasto es corriente, creciente y recurrente, es decir, no genera nuevas economías que podrían potencialmente incrementar nuestros ingresos para hacer frente a los gastos crecientes y por último a retroalimentar el déficit ya instalado.

Además, también existe otro problema que está haciendo que el déficit sea recurrente, los gastos crecientes y persistentes se pueden deber al pago de obligaciones de financiamientos anteriores para cubrir los déficits pasados.

Si la recurrencia del déficit tiene que ver con el pago de obligaciones de financiamientos pasados, el panorama es aún más sombrío, ya que este gasto no puede ser reducido de manera autónoma y la única forma de solucionarlo pasa por la reestructuración de la deuda.

Lo que significa básicamente ampliar el plazo de repago de estas obligaciones y cambiar las condiciones financieras a las que originalmente estaban pactadas e inclusive buscar la condonación de una parte de los intereses debidos, obviamente si existe la apertura y buena predisposición de los acreedores. Esto no siempre es posible, y cuando lo es, siempre viene condicionado con un ajuste aún mayor de los otros gastos para crear espacio de capacidad de repago.

Lea más: Industria financiera: resiliente, robusta y en crecimiento

Por ese hecho es que el indicador de Deuda/PIB no es suficiente para evaluar la capacidad de endeudamiento de la economía paraguaya, sino que debe ser complementado con un análisis de la capacidad de repago, del Estado, de las obligaciones.

Por otro lado, también es importante tener en cuenta sobre quién es el acreedor. Si el acreedor es interno; es decir, el sistema financiero nacional o el mercado de valores fundamentalmente, el no repago o el atraso puede tener otras connotaciones macroeconómicas.

Inicialmente puede provocar en el sistema financiero problemas de liquidez lo que trae como consecuencia una reducción de recursos prestables y por ende una reducción de posibles negocios y menores ingresos fiscales, principalmente por tributos, además, en el mercado de valores, problemas de pérdidas del ahorro interno y una reducción en las calificaciones de inversión.

Por otra parte, el déficit “productivo” es aquel que claramente no será recurrente, ya que la calidad del gasto es diferente, es un gasto en inversión. Es decir, que este gasto inicial significará ingresos en el futuro para el Estado, producto de la creación de oportunidades de negocios en el sector privado, genera ingresos para el fisco y también oportunidades para las empresas del Estado. Por ejemplo, inversiones importantes en los sectores de infraestructura caminera y energía por mencionar algunas.

Claramente, para prevenir una escalada del déficit fiscal deben plantearse dos mecanismos principales: Ley de Administración Presupuestaria, que establezca claramente los porcentajes máximos de gasto corriente en todas las entidades del sector público, con el objetivo fundamental de reducir el crecimiento del gasto corriente recurrente y fijo, y la Ley de Endeudamiento Público, donde se establezcan las reglas de endeudamiento que garanticen la capacidad de repago de las obligaciones, en principio teniendo en cuenta dos elementos fundamentales: financiamiento de proyectos de inversión y prohibición de endeudamiento para reprogramación de deudas pasadas y gasto corriente.

• Abel Martínez fue ministro de Economía y de Desarrollo Productivo de Bolivia. Actualmente gerente financiero de Vimerica S.A.