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Con esta decisión, la renegociación permanece en un ciclo de interrupciones que dilata indefinidamente la definición de un nuevo marco financiero. No obstante, lo más relevante de este episodio es que abre la oportunidad para denunciar los abusos y arbitrariedades cometidos en torno al uso –y abuso– de los denominados gastos sociales y para impulsar su derogación del presupuesto de la binacional, por tratarse de asignaciones que contravienen el espíritu y la letra del Tratado.
En esencia, el Anexo C define cómo se financia Itaipú y cómo se reparte el costo de la electricidad entre ambos países. Establece criterios para el pago de la deuda de construcción, los gastos de operación y mantenimiento, el cálculo de la tarifa de la energía, así como la distribución de los royalties y la compensación por cesión de energía, es decir, el pago que Brasil realiza cuando Paraguay transfiere su excedente energético.
En agosto de 2023 se cumplieron 50 años de la entrada en vigor del tratado, plazo previsto para la revisión del Anexo C, que coincidió con la finalización del pago de la deuda contraída con Eletrobras.
Pese a que el principio costo igual a tarifa era vinculante, la tarifa se mantuvo artificialmente elevada, incluso cuando los costos reales se reducían. El pago de la deuda (28 de febrero de 2023) marcó un punto de inflexión financiero: hasta 2023, gran parte de los ingresos de Itaipú se destinaban al servicio de esa deuda. Con su extinción, y con una mirada retrospectiva a las tarifas fijadas anualmente, queda demostrado que la entidad binacional no respetó el principio de costo = tarifa.
A medida que se amortizaba la deuda, la tarifa debió haber disminuido proporcionalmente; sin embargo, el margen financiero generado se destinó a lo que se denominó gastos sociales o medioambientales para ambos países.
La institucionalización de estos gastos sociales respondió a la necesidad de justificar una tarifa alta y sostener pagos de intereses que prolongaron innecesariamente la vida de la deuda hasta el 2023, precisamente el año fijado para la renegociación del Anexo C.
Si bien estos fondos se concibieron inicialmente para iniciativas socioambientales; en el lado paraguayo, estos fondos fueron mayoritariamente objeto de malversación, canalizados hacia obras infladas o nunca ejecutadas conforme a las especificaciones técnicas.
El Hospital Costa Cavalcanti, en el lado brasileño, es un ejemplo de lo que puede lograrse con una utilización apropiada de recursos, sin que ello implique la ausencia de intereses políticos. Lo relevante es que, a diferencia del lado paraguayo, las obras financiadas con gastos sociales en Brasil no han derivado en escándalos de malversación evidentes, ni exhiben, como en Paraguay, un patrón sistémico de opacidad o ausencia de resultados visibles.
Aunque su existencia ha sido justificada por las autoridades binacionales, los llamados “gastos sociales” no tienen fundamento en el texto original del Tratado –una cuestión que será abordada más adelante–. Todo ello vuelve urgente y necesaria una revisión profunda del uso y legalidad de estos fondos en el nuevo marco que se negocia.
¿Qué está en juego en la renegociación?
En la práctica, la revisión del Anexo C determinará el precio de la energía de Itaipú en adelante y el reparto de los ingresos, lo que debería implicar, si se aplica un criterio técnico riguroso, contabilizar la totalidad de la energía producida por las 20 turbinas en funcionamiento el 80% del tiempo, a diferencia del cálculo vigente, que se basa en solo 18 turbinas, una decisión administrativa que no refleja la capacidad real instalada, lo que reduce artificialmente el volumen de energía considerada y, por ende, afecta la equidad en la distribución de los beneficios.
Ambas naciones acordaron, provisionalmente, una reducción gradual de la tarifa de Itaipú a partir del período 2023-2024, una vez eliminados los costos asociados al servicio de la deuda. De hecho, en mayo de 2024 se anunció un principio de acuerdo: el precio unitario para Brasil subió ligeramente de US$ 16,71 a US$ 19,28 por kW mensual.
El Gobierno brasileño optó por subsidiar internamente unos US$ 300 millones anuales para evitar que el aumento impacte en la tarifa final al consumidor (1). Paralelamente, se establecieron las bases para que en el futuro, Paraguay pueda vender directamente su excedente en el mercado brasileño de energía.
Este entendimiento fue calificado como “una victoria” relativa por el Gobierno paraguayo –aunque no altera sustancialmente el modelo de cesión obligatoria de energía que ha desfavorecido históricamente al Paraguay–, al prever un incremento en los ingresos (proyectados hasta 2027) según el preacuerdo y una mayor autonomía comercial a mediano plazo. Sin embargo, el nuevo Anexo C aún debe plasmarse en un documento final antes de mediados de ese año y contar con la aprobación de los congresos de ambos países.
Es en medio de este proceso delicado que estalló el escándalo del hackeo, cuya gravedad desplazó de la agenda pública un caso igualmente grave: la aprobación de US$ 35 millones en gastos sociales para la compra de pupitres escolares en Paraguay, envuelta en denuncias por sobrefacturación, entregas parciales y proveedores favorecidos políticamente.
Aunque los desembolsos se ejecutaron en territorio paraguayo, la aprobación fue responsabilidad del Consejo de Administración de Itaipú, compuesto por 12 miembros –seis brasileños y seis paraguayos–, cuyas decisiones se adoptan por consenso, lo que implica una corresponsabilidad institucional y excluye la atribución de culpas exclusivamente nacionales.
El presupuesto de US$ 35 millones destinado a la compra de pupitres formaba parte de los llamados “gastos sociales” de Itaipú, una categoría opaca dentro del funcionamiento financiero de la binacional, históricamente utilizada para canalizar recursos al margen del objeto original del Tratado. El precio adjudicado fue de US$ 97 por unidad, cuando el costo real en origen rondaba los US$ 15, y con logística e impuestos no superaba los US$ 32.81. (2)
Aprobar US$ 35 millones para pupitres con- lleva una responsabilidad directa y compartida de todos los niveles de decisión dentro de la estructura binacional. No se trata de una omisión técnica, sino una autorización formal refrendada por ambas márgenes. Salvo que los consejeros brasileños hayan actuado con complicidad o tolerancia deliberada, es razonable preguntarse si el escándalo fue permitido a sabiendas como parte de una estrategia para debilitar o condicionar eventuales reclamos legítimos del lado paraguayo en la mesa de negociación del Anexo C.
El caso apenas comenzaba a ganar tracción mediática cuando fue abruptamente desplazado de la agenda pública por la crisis diplomática provocada por el hackeo, un hecho ocurrido en 2022, bajo el gobierno de Jair Bolsonaro, y admitido recién en marzo de 2025. No se trató, por tanto, de una amenaza nueva o sorpresiva. Por eso, más que una reacción soberana, la suspensión de las negociaciones parece haber sido una maniobra calculada para desviar la atención de una situación embarazosa: la exposición inminente de la corresponsabilidad binacional en la aprobación de un gasto escandaloso e injustificable.
Este episodio ilustra con claridad los problemas estructurales del manejo financiero en Itaipú, cuyo fondo social opera fuera del marco jurídico del Tratado y sin control público efectivo, una situación que exige ser abordada de raíz en la actual revisión del Anexo C.
Los “gastos sociales” de Itaipú: origen, monto y controversias
Uno de los componentes más debatidos en las discusiones técnicas y políticas sobre Itaipú son los llamados “gastos sociales” de la binacional. Este concepto alude a los fondos que Itaipú destina a proyectos sociales, comunitarios o ambientales en Paraguay y Brasil, al margen de sus costos operativos vinculados a la generación eléctrica. En otras palabras, una porción de los ingresos brutos de Itaipú se desvía para financiar obras como viviendas, caminos, becas, equipamiento médico, apoyo a ONG, entre otros emprendimientos de desarrollo, ajenos a la función técnica y comercial de generación hidroeléctrica que define la naturaleza de la binacional. Si bien, a primera vista, puede parecer positivo que la represa contribuya al bienestar social, estos gastos han sido objeto de serias críticas técnicas y legales, no solo en Paraguay sino también en Brasil.
Es importante recordar que los gastos sociales de Itaipú no estaban previstos en el Tratado de 1973. El propósito exclusivo de Itaipú, según el Art. 3 del tratado, es “realizar el aprovechamiento hidroeléctrico” del río Paraná para generar energía, sin prever funciones sociales o de desarrollo? Sin embargo, hacia finales de los años 90, ambas márgenes comenzaron a destinar parte de los recursos financieros de la binacional a iniciativas de corte social. Este desvío se intentó formalizar en 2005 mediante una Nota Reversal bilateral del 31 de marzo de 2005, que amplió el objeto de Itaipú para incluir iniciativas de responsabilidad social y ambiental como “componentes permanentes” de su actividad.
Esa Nota Reversal, sin embargo, nunca fue aprobada por el Congreso paraguayo, por lo que carece de habilitación jurídica dentro del marco institucional paraguayo, según expertos en derecho internacional y la propia Contraloría General de la República. En consecuencia, Itaipú estuvo financiando programas sociales sin un sustento claro en el Tratado, lo que convierte estos desembolsos en asignaciones potencialmente irregulares o “de facto”.
A partir de 2003-2005, con la reducción progresiva de la carga de la deuda y mediante ciertas maniobras financieras, como la reestructuración de deuda con plazos extendidos, diseñadas para sostener artificialmente una tarifa elevada, los gastos sociales fueron aumentando significativamente. De hecho, estos ajustes fueron necesarios para sostener una tarifa alta, alineada con el cronograma de pago de la deuda que, como se ha señalado, pudo haberse liquidado antes.
Una reforma interna implementada en 2002 dividió la energía de Itaipú en dos categorías: energía garantizada (la contratada firmemente por ANDE y Eletrobras) y energía adicional (excedentes vendidos eventualmente). La venta de la energía adicional –no contemplada en el tratado– generó ingresos adicionales que no estaban directamente atados al servicio de deuda ni con los costos de explotación, lo que facilitó la creación de un fondo social paralelo (3) excluidos del control parlamentario y sin mecanismos formales de rendición de cuentas.
Lejos de extinguirse con el pago de la deuda, este fondo social informal se amplió aún más a partir de 2023, consolidando un esquema financiero que escapa al control institucional.
Del pago de la deuda al descontrol del gasto: el auge de los fondos sociales
Para mediados de la década de 2010, los montos asignados a gastos sociales rondaban los US$ 80 a 100 millones anuales. con una tendencia creciente a medida que se acercaba el fin del ciclo de endeudamiento. Estas inversiones incluyen convenios con organismos internacionales (PNUD, Unicef, etc.) y fundaciones locales para construcción de viviendas, entrega de sillas de ruedas a personas con discapacidad, perforación de pozos de agua en comunidades rurales, entre otros fines.
Tras la cancelación de la deuda de Itaipú en 2023, las autoridades mantuvieron intacto el andamiaje tarifario que había sido diseñado para sostener artificialmente una estructura sobredimensionada de ingresos. No solo se ignoró el principio de que la tarifa debía ajustarse estrictamente al costo de generación –como manda el Tratado–, sino que además se mantuvo congelado, desde 2009, el factor de ajuste del dólar previsto en la fórmula para calcular la compensación por cesión de energía. Esa compensación, fijada inicialmente en US$ 300 por GWh, debía actualizarse anualmente, pero su valor quedó inalterado por más de una década, volviéndose exiguo frente a la inflación y la evolución del mercado.
Así, Paraguay se vio atrapado en una contradicción: una tarifa baja, legalmente justa, reducía sus ingresos por royalties; mientras que una tarifa alta violaba el Tratado, pero aumentaba los flujos compensatorios. Brasil, con pragmatismo y astucia, logró preservar ambas ventajas: aceptó mantener una tarifa elevada –que le generaba margen para gastos sociales propios–, congeló el valor de la cesión de energía paraguaya, y extendió innecesariamente el cronograma de pago de la deuda hasta 2023, lo que permitió a Eletrobras, su propia estatal, seguir percibiendo beneficios financieros extraordinarios.
El resultado fue una arquitectura financiera en la que el desequilibrio estructural se mantuvo en beneficio del socio mayoritario, mientras Paraguay quedó atrapado en un sistema de incentivos perversos y sin control sobre los elementos claves de su renta hidroeléctrica.
Aspectos jurídicos y políticos de los gastos sociales
Aunque estos recursos financiaron miles de obras y programas en Paraguay, la falta de transparencia y control sobre su uso fue un problema recurrente.
La legalidad de los gastos sociales de Itaipú fue duramente cuestionada por juristas, parlamentarios y observadores. El argumento central es que estos gastos no están contemplados en el Tratado de Itaipú ni en el Anexo y por ende podrían contravenir el marco jurídico binacional. Al desviar fondos de la generación de energía hacia fines ajenos, se estaría ampliando ilícitamente el objeto de Itaipú definido en el artículo 3 del Tratado, que no prevé funciones de desarrollo social.
La Nota Reversal de 2005 intentó dar un cauce formal a estos gastos socioambientales, pero al no ser ratificada por el Congreso paraguayo, carece de efectos legales. En rigor, al tratarse de un tratado internacional enmendado, era necesaria su aprobación legislativa en ambos países para entrar en vigor. Paraguay nunca lo hizo, de modo que, estrictamente hablando, Itaipú ha estado gastando millones sin habilitación jurídica válida en Paraguay. Este vacío legal ha llevado a que algunos califiquen esos desembolsos como “irregulares” o incluso inconstitucionales.
Otra vertiente de crítica se enfoca en la dimensión política y de gobernanza de los gastos sociales. Analistas los han denominado un “colchón” discrecional de dinero, susceptible de usos clientelares. Un editorial de ABC Color llegó a afirmar que los gastos sociales, calculados en aquel entonces en 80-100 millones de dólares por año, “constituyen una importante coima disfrazada, sibilinamente inventada por los brasileños para ‘amansar’ a autoridades o consejeros” paraguayos (4).
Detrás de este lenguaje duro subyace la sospecha de que Brasil habría facilitado la creación de estos fondos para aplacar potenciales reclamos paraguayos: en vez de renegociar radicalmente el tratado, Paraguay recibiría un dinero extra (fuera del tratado) que sus autoridades pueden administrar. Esto compromete la postura paraguaya: resulta difícil para sus representantes cuestionar un statu quo del cual dependen fondos millonarios que, además, escapan al control del Parlamento.
Salvo durante el gobierno de Lugo, los intentos de introducir los gastos sociales al Presupuesto General de la Nación para su fiscalización no resultaron. Jurídicamente Itaipú no se rige por las leyes nacionales, sino por el derecho binacional, lo que complica la supervisión por parte de la Contraloría.
La transparencia es otro punto débil señalado. Mientras en el lado brasileño Itaipú publica mensualmente información detallada sobre sus convenios, en Paraguay prevalece una opacidad estructural, en la que ni el Congreso ni la Contraloría han logrado ejercer control efectivo sobre el destino de estos fondos. Recién en 2023, tras insistentes pedidos de acceso a la información, la dirección paraguaya de Itaipú divulgó un informe parcial de gastos sociales acumulados, detalle del destino de estos.
Así, lo que comenzó como una herramienta extraordinaria de asistencia social terminó convertido en un sistema paralelo de financiamiento político, sostenido por ambos márgenes, pero sin responsabilidad efectiva ante sus respectivos Estados.
¿Reformar o eliminar?
Organizaciones de la sociedad civil y medios locales han denunciado casos de presunto despilfarro y malversación, como obras inconclusas, sobrecostos, o convenios cuyos resultados no son verificables. De hecho, el más reciente caso de malversación de US$ 35 millones para compra de pupitres en una licitación direccionada. Esto nutre el argumento de que, además de ilegales, estos gastos “sociales” podrían no estar cumpliendo eficientemente su supuesto fin de desarrollo, convirtiéndose más bien en herramientas políticas para las autoridades de turno. Este tipo de decisiones, lejos de ser excepciones, revelan un patrón de irresponsabilidad institucional compartida, sostenida en la opacidad del sistema binacional.
En suma, desde la perspectiva legal estricta, los gastos sociales sí contradicen el Tratado de Itaipú al no figurar en él ni en sus anexos; y su implementación por la vía de hechos consumados es tachada de arbitraria. Surge así una encrucijada crucial para Paraguay en la renegociación del Anexo C: ¿formalizar estos gastos sociales dotándolos de un marco legal temporal mientras el país aún disponga de excedentes, o eliminarlos definitivamente, exigiendo que todos los beneficios financieros de Itaipú se transfieran al Estado vía tarifas justas, royalties o compensaciones transparentes. Ambas opciones tienen consecuencias profundas para la soberanía fiscal y energética del país.
La decisión de suspender las negociaciones del Anexo C, aunque entendible desde el punto de vista diplomático como gesto de protesta, ha generado opiniones encontradas sobre sus efectos estratégicos. Mientras las condiciones actuales sigan vigentes, Brasil continuará adquiriendo la energía excedente de Paraguay a un precio irrisorio y disfrutando de las ventajas estructurales instaladas hace cincuenta años. A esto se suma un dato inquietante: el consumo eléctrico interno de Paraguay creció un 48% en 2024, y si esa tendencia continúa, en menos de cinco años el país podría utilizar el 100% de su cuota de energía en Itaipú, quedándose sin excedentes para negociar.
En ese escenario, simplemente no habría nada que discutir: el poder de negociación desaparecería. Por eso, la suspensión de las negociaciones no solo mantiene el statu quo, sino que prolonga un modelo que ha demostrado ser funcional a las autoridades de turno, al preservar los fondos de libre disponibilidad bajo la figura de “gastos sociales”. Fondos que, en lugar de traducirse en desarrollo tangible, han alimentado redes clientelares, sobreprecios y malversaciones, muchas veces con la complicidad del sector privado y la aquiescencia del socio mayoritario.
Hoy, más que nunca, Paraguay necesita decidir si seguirá sosteniendo una estructura que sirve a intereses particulares, o si usará esta renegociación histórica para recuperar el control sobre su renta hidroeléctrica.
Referencias
1) https://economia.uol.com.br/noticias/redacao/2025/03/31/historico-brasil-paraguai-itaipu.htm#.
3) Para el cálculo de la tarifa, dichos ingresos no se consideran. La Itaipú emite las facturas correspondientes a las turbinas adicionales en funcionamiento.
Aunque
Aunque su existencia fue justificada por las autoridades (...) los llamados “gastos sociales” no tienen fundamento en el texto original del Tratado.
Debió
A medida que se amortizaba la deuda, la tarifa debió disminuir proporcionalmente, pero el margen financiero se destinó a los gastos sociales.
Exigir
Exigiendo que todos los beneficios financieros de Itaipú se transfieran al Estado vía tarifas justas, royalties o compensaciones transparentes.
Si bien
Si bien estos fondos se concibieron para iniciativas (...) en el lado paraguayo estos fondos fueron mayoritariamente objeto de malversación.