Brasil tiene una trayectoria de imperialismo expansionista en el Cono Sur de América y, más allá, sangre, dolor, destrucción. A mediados del siglo XIX, ningún país hizo más ni pagó un precio más alto para contener a Brasil que Paraguay. Tras no poder refutar el caso histórico y legal presentado por el estadista y canciller paraguayo José Berges, en las negociaciones para definir los límites en la poscolonia, Brasil simplemente se alió con Argentina y Uruguay para dividirse el Paraguay y destruirlo militarmente.
En el mundo bipolar de 1966, Paraguay y Brasil estaban en la esfera multilateral, creada por la Carta de la ONU y liderada por Estados Unidos. Si bien tropas brasileñas se desplegaron en territorio paraguayo durante la disputa interpretativa sobre el Tratado de 1872 y los saltos del Guairá, la intervención del secretario de Estado de Estados Unidos, Dean Rusk, y el multilateralismo basado en el derecho internacional favorecieron la firma del Acta de Foz de Iguazú, garantizando igualdad de derechos y justo precio para ambas partes.
En el Tratado de 1973, sin embargo, eso cambió. Si bien este Tratado hace referencia al Acta en su preámbulo, no incorporó la garantía de precio justo y obligó a Paraguay a ceder a Brasil cualquier producción que Paraguay no pudiera consumir en su mercado interno, prohibiéndole exportar su producción soberana a terceros países o a diferentes compradores dentro de los mercados energéticos brasileños. Además, el Tratado adopta un modelo tarifario definido como tarifa basada en responsabilidad.
El precio de la energía eléctrica
Otro importante debate se suscitó en torno al precio de la energía eléctrica de Itaipú y las ventajas y desventajas de la metodología elegida. Esa metodología de cálculo del precio de venta de la energía eléctrica de Itaipú fue establecida en el Anexo C del Tratado de manera a posibilitar a la Itaipú el pago de todos sus compromisos financieros que viniesen a gravarla.
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En otros términos, se fijó ese precio en base al costo financiero, definido como la suma de los montos necesarios para el pago de un monto fijo de utilidades sobre el capital integrado, las cargas financieras de los préstamos recibidos, la amortización y reposición de partes sujetas a desgastes y el saldo, positivo o negativo, de la cuenta de explotación de ejercicios anteriores (Ing. Enzo Debernardi, Apuntes para la Historia Política de Itaipú, Editorial Gráfica Continua SA, p. 275).
En otras palabras, la tarifa que la entidad hidroeléctrica binacional cobra a su comprador se define por costos y pasivos, sin margen de beneficio para la entidad. El modelo tarifario adoptado, combinado con la obligación de una parte de ceder a la otra su producción soberana y la obligación del cesionario de adquirir la producción cedida al costo más una compensación, se adoptó para asegurar el financiamiento de la construcción y garantizar a los prestamistas que la entidad reembolsaría la deuda de construcción.
Hoy, después de más de 50 años de vigencia del Tratado, la deuda ha sido reembolsada y el Tratado obliga a Brasil a revisarlo.
En una economía globalizada, el derecho tiene importantes efectos distributivos. Como consecuencia, algunos actores mejoran “upgrade” su estatus en el proceso de globalización, mientras que otros lo degradan “downgrade”, dependiendo de su éxito en obtener arreglos, acuerdos, o esquemas jurídicos favorables a sus intereses.
Los acuerdos legales definen qué parte obtendrá las rentas, consolidará las ganancias y ganará. La desigualdad y la pobreza no son resultado de la globalización per se dice el economista Raphael Kaplinsky, sino son el resultado de normas legales, derechos e instituciones, más que del capital, el trabajo y fundamentalmente, como se insertan los países en el proceso.
David Kennedy, profesor de la universidad de Harvard, observa que “el nombre de las economías rentistas es apropiado: su trayectoria de desarrollo se basa en el acceso que sus élites tienen a los valores que surgen en su territorio. Pero no es el poder indestructible del petróleo o el gas natural lo que vierte dinero en el fondo soberano de inversión. Es la autoridad de los acuerdos legales. Si estos acuerdos cambiaran —de la soberanía sobre los recursos naturales a las licencias locales e informales, las normas de ciudadanía, los impuestos y las tramas de corrupción—, no habría razón para prever que un subconjunto particular de las personas que viven sobre una reserva de petróleo terminaría tan rico.
La división de las ganancias entre el Gobierno catarí, Chevron y los trabajadores inmigrantes en Doha es producto de innumerables acuerdos públicos y privados, tanto locales como internacionales”.
Aunque las disposiciones del artículo 13 y el Anexo C del Tratado de Itaipú impuso Brasil con el pretexto de asegurar el financiamiento y la construcción –aunque el economista Miguel Carter documentó que la degradación de la posición paraguaya en el Tratado fue altamente perjudicial– hoy Paraguay necesita exigir una revisión del Tratado y una mejora de su posición, acorde con el principio de la igualdad jurídica soberana de los Estados.
Penosamente, la anterior y actual administración y la Cancillería paraguaya han centrado erróneamente, año tras año, en conversaciones para distorsionar el actual modelo tarifario, y rehuir de la discusión de fondo. No han insistido en la eliminación de las barreras de entrada al mercado brasileño y al de terceros países que el Tratado establece en perjuicio del Paraguay.
En otras palabras, Paraguay no está luchando por acuerdos y derechos que permitan al país captar rentas, consolidar ganancias, invertir para el futuro y combatir la desigualdad y la pobreza.
Kennedy señala: “La asignación de las ganancias del comercio depende de acuerdos legales, en el sentido que (David) Ricardo identificó cuando centró su atención en el papel del derecho de propiedad al permitir a los terratenientes extraer rentas al excluir a otros de las ganancias que de otro modo podrían esperar disfrutar… Las ganancias del comercio también recaen sobre quienes tienen el poder de excluir”.
El conflicto sobre esos poderes también adquiere forma legal
Cuando los derechos legales que las personas reclaman se confirman en la práctica, se definen los poderes y las vulnerabilidades de quienes luchan.
A medida que el conflicto continúa, el derecho consolida las ganancias y las pérdidas, consolidando las relaciones entre ganadores y perdedores. “Con el tiempo, surgen patrones y las desigualdades pueden reproducirse o profundizarse”.
Aunque se quiera creer que Paraguay podría obtener una mejora en su posición en el Tratado de Itaipú, un reconocimiento práctico de sus derechos como soberano, la historia y la experiencia han demostrado que Brasil no es un actor favorable en el escenario mundial. Es miembro del BRICS, un grupo de países que no está unido por principios de derecho internacional, ni por valores como un mundo mejor, sino simplemente por desafiar el multilateralismo de Occidente.
Como explicó el presidente de Finlandia, Alex Stubb, ante la Asamblea General de la ONU, el mundo actual es una competencia entre el multilateralismo del Estado de derecho de Occidente y la multipolaridad (o multivectorialidad) de sus adversarios.
El multilateralismo busca los valores del derecho internacional y la cooperación, mientras que la multipolaridad es transaccional y nihilista. Brasil se alinea con el mundo multipolar, no multilateral. Sería un error que Paraguay creyera que obtendría el justo “upgrade” de su posición al no defender, argumentar y luchar por sus derechos, y que esto sucedería por la sencilla buena voluntad de un Brasil parte del BRICS y alienado a la multipolaridad antes que la multilateralidad basada en el derecho internacional y en principios de cooperación mutua y justicia.
Soberanía
Entre Westfalia de 1648 y San Francisco de 1945, el concepto de soberanía evolucionó. Según Thomas Hobbes, “toda mancomunidad independiente tiene derecho a hacer lo que le plazca con respecto a otras mancomunidades”. Lord Palmerston opinaba, “Cuando me preguntan sobre qué se llama política, la única respuesta es que nos referimos a hacer lo que parezca mejor, en cada ocasión que surja, haciendo de los intereses de nuestro país nuestro principio rector”.
En un mundo multilateral basado en normas, los Estados no solo tienen derechos, sino también obligaciones hacia la comunidad internacional y sus vecinos. El juez Álvarez, en el caso del Canal de Corfú (1949), ofrece la siguiente conceptualización: “Por soberanía entendemos el conjunto de derechos y atributos que posee un Estado en su territorio, con exclusión de todos los demás Estados, y también en sus relaciones con estos. La soberanía confiere derechos a los Estados y les impone obligaciones. Esta noción ha evolucionado, y ahora debemos adoptar una concepción que esté en armonía con las nuevas condiciones de la vida social. Ya no podemos considerar la soberanía como un derecho absoluto e individual de cada Estado, como se hacía bajo el antiguo derecho fundado en el régimen individualista, según el cual los Estados solo estaban sujetos a las normas que habían aceptado. Hoy, debido a la interdependencia social y al predominio del interés general, los Estados están sujetos a numerosas normas que no han sido dictadas por su voluntad. La soberanía de los Estados se ha convertido en una institución, una función social internacional de carácter psicológico, que debe ejercerse de conformidad con el nuevo derecho internacional”.
Brasil tiene la obligación, según el tratado, de revisarlo a los 50 años. No solo tiene la obligación de revisarlo, sino de hacerlo de manera que se ajuste a los principios del derecho internacional. Paraguay tiene la obligación de exigirle la revisión. De manera que se restaure el proyecto de 1966, que Paraguay logró tras la lucha de intelectuales como Efraim Cardozo, la movilización de la sociedad civil, la Iglesia Católica, los partidos políticos de oposición y la comunidad internacional, inspirados en un orden mundial multilateral basado en reglas, basado en la cooperación y la justicia.
“La repentina experiencia de lo desconocido, con el tiempo avanzando hacia la determinación, la acción, la decisión; el momento en que el yo que decide se siente impulsado, sin anclas, hacia la experiencia. En ese momento de vértigo, la irracionalidad del mundo deja en evidencia la naturaleza artificial de las teorías sobre cómo todo encaja y la tendenciosidad de las prácticas que las enmarcan. La práctica profesional de repente carece de un propósito progresista, y el derecho internacional abre un terreno para la política, en lugar de una receta o una vía de escape a la elección política. Es en un momento así que ese mundo podría volver a parecerse a 1648: abierto a ser rehecho”, escribe Kennedy.
Itaipú espera su momento de vértigo. Ojalá, para beneficio de Paraguay.
Paraguay necesita hoy
Hoy Paraguay necesita exigir una revisión del Tratado y la mejora de su posición, acorde con el principio de la igualdad jurídica soberana...
En perjuicio de Paraguay
No insistieron en la eliminación de las barreras de entrada al mercado brasileño y al de terceros que el Tratado establece en perjuicio del Paraguay.
(*) Abogado Especialista en Derecho internacional.